La administración por resultados como plataforma efectiva en la policía nacional del Perú (página 2)
10) Principio de eficacia.- Los sujetos del
procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre
aquellos formalismos cuya realización no incida en su
validez, no determinen aspectos importantes en la
decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los
administrados. En todos los supuestos de aplicación de
este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre
las formalidades no esenciales deberá ajustarse al
marco normativo aplicable y su validez será una
garantía de la finalidad pública que se busca
satisfacer con la aplicación de este
principio.
11) Principio de verdad material.- En el
procedimiento, la autoridad administrativa competente
deberá verificar plenamente los hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar
todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la
ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso
de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa
estará facultada a verificar por todos los medios
disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por
las partes, sin que ello signifique una sustitución
del deber probatorio que corresponde a éstas. Sin
embargo, la autoridad administrativa estará obligada a
ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera
involucrar también al interés
público.
12) Principio de participación.- Las
entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos
los administrados para acceder a la información que
administren, sin expresión de causa, salvo aquellas
que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la
seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por
ley; y extender las posibilidades de participación de
los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones públicas que les puedan afectar, mediante
cualquier sistema que permita la difusión, el servicio
de acceso a la información y la presentación de
opinión.
13) Principio de simplicidad.- Los
trámites establecidos por la autoridad administrativa
deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda
complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos
deberán ser racionales y proporcionales a los fines
que se persigue cumplir.
14) Principio de uniformidad.- La autoridad
administrativa deberá establecer requisitos similares
para trámites similares, garantizando que las
excepciones a los principios generales no serán
convertidos en la regla general. Toda diferenciación
deberá basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados.
15) Principio de predictibilidad.- La autoridad
administrativa deberá brindar a los administrados o
sus representantes información veraz, completa y
confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su
inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante
certera de cuál será el resultado final que se
obtendrá.
16) Principio de privilegio de controles
posteriores.- La tramitación de los procedimientos
administrativos se sustentará en la aplicación
de la fiscalización posterior; reservándose la
autoridad administrativa, el derecho de comprobar la
veracidad de la información presentada, el
cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las
sanciones pertinentes en caso que la información
presentada no sea veraz.
El ordenamiento jurídico administrativo integra
un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de
otras ramas del Derecho. Son fuentes del procedimiento
administrativo:
a) Las disposiciones
constitucionales.b) Los tratados y convenios internacionales
incorporados al Ordenamiento Jurídico
Nacional.c) Las leyes y disposiciones de
jerarquía equivalente.d) Los Decretos Supremos y demás normas
reglamentarias de otros poderes del Estado.e) Los demás reglamentos del Poder
Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades,
así como los de alcance institucional o provenientes
de los sistemas administrativos.f) Las demás normas subordinadas a los
reglamentos anteriores.g) La jurisprudencia proveniente de las
autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones
administrativas.h) Las resoluciones emitidas por la
Administración a través de sus tribunales o
consejos regidos por leyes especiales, estableciendo
criterios interpretativos de alcance general y debidamente
publicadas. Estas decisiones generan precedente
administrativo, agotan la vía administrativa y no
pueden ser anuladas en esa sede.i) Los pronunciamientos vinculantes de aquellas
entidades facultadas expresamente para absolver consultas
sobre la interpretación de normas administrativas que
apliquen en su labor, debidamente difundidas.j) Los principios generales del derecho
administrativo.
Los actos administrativos que al resolver casos
particulares interpreten de modo expreso y con carácter
general el sentido de la legislación, constituirán
precedentes administrativos de observancia obligatoria por la
entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada.
Dichos actos serán publicados conforme a las reglas
establecidas en la presente norma. Los criterios interpretativos
establecidos por las entidades, podrán ser modificados si
se considera que no es correcta la interpretación anterior
o es contraria al interés general. La nueva
interpretación no podrá aplicarse a situaciones
anteriores, salvo que fuere más favorable a los
administrados. En todo caso, la sola modificación de los
criterios no faculta a la revisión de oficio en sede
administrativa de los actos firmes.
En el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, son actos administrativos, las declaraciones de las
entidades que, en el marco de normas de derecho público,
están destinadas a producir efectos jurídicos sobre
los intereses, obligaciones o derechos de los administrados
dentro de una situación concreta.
No son actos administrativos, los actos de
administración interna de las entidades destinados a
organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios.
Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a
las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de
aquellas normas que expresamente así lo establezcan; los
comportamientos y actividades materiales de las
entidades.
Las modalidades del acto administrativo se dan cuando
una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisión
expresa, puede someter el acto administrativo a condición,
término o modo, siempre que dichos elementos incorporables
al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se
trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin
público que persigue el acto. Una modalidad accesoria no
puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto
administrativo.
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
i) Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en
razón de la materia, territorio, grado, tiempo o
cuantía, a través de la autoridad regularmente
nominada al momento del dictado y en caso de órganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión,
quórum y deliberación indispensables para su
emisión; ii) Objeto o contenido.- Los actos
administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo
que pueda determinarse inequívocamente sus efectos
jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto
en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito,
preciso, posible física y jurídicamente, y
comprender las cuestiones surgidas de la motivación; iii)
Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de
interés público asumidas por las normas que otorgan
las facultades al órgano emisor, sin que pueda
habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia
autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública
distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que
indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad; iv)
Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente
motivado en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico; v) Procedimiento regular.- Antes de
su emisión, el acto debe ser conformado mediante el
cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su
generación.
Los actos administrativos en el marco de la Ley del
Procedimiento Administrativo generan, deberán expresarse
por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del
caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma,
siempre que permita tener constancia de su existencia. El acto
escrito indica la fecha y lugar en que es emitido,
denominación del órgano del cual emana, nombre y
firma de la autoridad interviniente. Cuando el acto
administrativo es producido por medio de sistemas automatizados,
debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la
autoridad que lo expide. Cuando deban emitirse varios actos
administrativos de la misma naturaleza, podrá ser empleada
firma mecánica o integrarse en un solo documento bajo una
misma motivación, siempre que se individualice a los
administrados sobre los que recaen los efectos del acto. Para
todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos
serán considerados como actos diferentes.
El objeto o contenido del acto administrativo es aquello
que decide, declara o certifica la autoridad. En ningún
caso será admisible un objeto o contenido prohibido por el
orden normativo, ni incompatible con la situación de hecho
prevista en las normas; ni impreciso, obscuro o imposible de
realizar. No podrá contravenir en el caso concreto
disposiciones constitucionales, legales, mandatos judiciales
firmes; ni podrá infringir normas administrativas de
carácter general provenientes de autoridad de igual,
inferior o superior jerarquía, e incluso de la misma
autoridad que dicte el acto. El contenido debe comprender todas
las cuestiones de hecho y derecho planteada por los
administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por
éstos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que
otorgue posibilidad de exponer su posición al administrado
y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.
La motivación para la Ley del Procedimiento
Administrativo General, deberá ser expresa, mediante una
relación concreta y directa de los hechos probados
relevantes del caso específico, y la exposición de
las razones jurídicas y normativas que con referencia
directa a los anteriores justifican el acto adoptado. Puede
motivarse mediante la declaración de conformidad con los
fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes,
decisiones o informes obrantes en el expediente, a
condición de que se les identifique de modo certero, y que
por esta situación constituyan parte integrante del
respectivo acto. No son admisibles como motivación, la
exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para el caso concreto o aquellas
fórmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradicción o insuficiencia no resulten
específicamente esclarecedoras para la motivación
del acto. No precisan motivación los siguientes actos: i)
Las decisiones de mero trámite que impulsan el
procedimiento; ii) Cuando la autoridad estima procedente lo
pedido por el administrado y el acto administrativo no perjudica
derechos de terceros; iii) Cuando la autoridad produce gran
cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales,
bastando la motivación única.
En el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, los actos de administración interna se orientan a
la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines
permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano
competente, su objeto debe ser física y
jurídicamente posible, su motivación será
facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las
órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista.
Las decisiones internas de mero trámite, pueden impartirse
verbalmente por el órgano competente, en cuyo caso el
órgano inferior que las reciba las documentará por
escrito y comunicará de inmediato, indicando la autoridad
de quien procede.
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto
de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a
la emisión de un acto administrativo que produzca efectos
jurídicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los administrados. Los
procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben
iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o
ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las
disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de
aprobación automática o de evaluación previa
por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de
falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio
negativo. Cada entidad señala estos procedimientos en su
Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA,
siguiendo los criterios establecidos en el presente
ordenamiento.
En el procedimiento de aprobación
automática, la solicitud es considerada aprobada desde el
mismo momento de su presentación ante la entidad
competente para conocerla, siempre que cumpla con los requisitos
y entregue la documentación completa, exigidos en el TUPA
de la entidad.
En este procedimiento, las entidades no emiten
ningún pronunciamiento expreso confirmatorio de la
aprobación automática, debiendo sólo
realizar la fiscalización posterior. Sin embargo, cuando
en los procedimientos de aprobación automática se
requiera necesariamente de la expedición de un documento
sin el cual el usuario no puede hacer efectivo su derecho, el
plazo máximo para su expedición es de cinco
días hábiles, sin perjuicio de aquellos plazos
mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia de
la Ley.
Como constancia de la aprobación
automática de la solicitud del administrado, basta la
copia del escrito o del formato presentado conteniendo el sello
oficial de recepción, sin observaciones e indicando el
número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma
del agente receptor.
Son procedimientos de aprobación
automática, sujetos a la presunción de veracidad,
aquellos conducentes a la obtención de licencias,
autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares que
habiliten para el ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, económicas o laborales en el
ámbito privado, siempre que no afecten derechos de
terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior que
realice la administración.
Por la fiscalización posterior, la entidad ante
la que es realizado un procedimiento de aprobación
automática o evaluación previa, queda obligada a
verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado. La fiscalización comprende no menos del diez
por ciento de todos los expedientes sujetos a la modalidad de
aprobación automática, con un máximo de 50
expedientes por semestre, pudiendo incrementarse teniendo en
cuenta el impacto que en el interés general, en la
economía, en la seguridad o en la salud ciudadana pueda
conllevar la ocurrencia de fraude o falsedad en la
información, documentación o declaración
presentadas. Dicha fiscalización deberá efectuarse
semestralmente de acuerdo a los lineamientos que para tal efecto
dictará la Presidencia del Consejo de Ministros. En caso
de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el
administrado, la entidad considerará no satisfecha la
exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
comunicar el hecho a la autoridad jerárquicamente
superior, si lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto
administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; imponga a quien haya empleado esa
declaración, información o documento una multa en
favor de la entidad entre dos y cinco Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la
conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título
XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal,
ésta deberá ser comunicada al Ministerio
Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
Los procedimientos de evaluación previa
están sujetos a silencio positivo, cuando se trate de
algunos de los siguientes supuestos: 1. Solicitudes cuya
estimación habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes, salvo que mediante ella se transfiera facultades
de la administración pública o que habilite para
realizar actividades que se agoten instantáneamente en su
ejercicio. 2. Recursos destinados a cuestionar la
desestimación de una solicitud cuando el particular haya
optado por la aplicación del silencio administrativo
negativo. 3. Procedimientos en los cuales la trascendencia de la
decisión final no pueda repercutir directamente en
administrados distintos del peticionario, mediante la
limitación, perjuicio o afectación a sus intereses
o derechos legítimos. 4. Todos los otros procedimientos a
instancia de parte no sujetos al silencio negativo taxativo
contemplado en el artículo siguiente, salvo los
procedimientos de petición graciable y de consulta que se
rigen por su regulación específica.
Los procedimientos de evaluación previa
están sujetos al silencio negativo cuando se trate de
alguno de los siguientes supuestos: i) Cuando la solicitud verse
sobre asuntos de interés público, incidiendo en la
salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad
ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de
valores, la defensa nacional y el patrimonio histórico
cultural de la nación; ii) Cuando cuestionen otros actos
administrativos anteriores; iii) Cuando sean procedimientos
trilaterales y los que generen obligación de dar o hacer a
cargo del Estado; iv) Los procedimientos de inscripción
registral; v) Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa,
sea aplicable esta modalidad de silencio
administrativo.
El plazo que transcurra desde el inicio de un
procedimiento administrativo de evaluación previa hasta
que sea dictada la resolución respectiva, no puede exceder
de treinta (30) días hábiles, salvo que por ley o
decreto legislativo se establezcan procedimientos cuyo
cumplimiento requiera una duración mayor.
Los procedimientos, requisitos y costos administrativos
se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o norma de
mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad
regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del
titular de las entidades autónomas conforme a la
Constitución, según su naturaleza. Dichos
procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el
Texto Único de Procedimientos Administrativos, aprobados
para cada entidad. Las entidades solamente exigirán a los
administrados el cumplimiento de procedimientos, la
presentación de documentos, el suministro de
información o el pago por derechos de tramitación,
siempre que cumplan con los requisitos previstos en el numeral
anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de
modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera
de estos casos. Las disposiciones concernientes a la
eliminación de procedimientos o requisitos o a la
simplificación de los mismos, podrán aprobarse por
Resolución Ministerial, Norma Regional de rango
equivalente o Decreto de Alcaldía, según se trate
de entidades dependientes del Gobierno Central, Gobiernos
Regionales o Locales, respectivamente.
Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la
aprobación, según el caso, de su Texto Único
de Procedimientos Administrativos, el cual comprende: 1. Todos
los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los
administrados para satisfacer sus intereses o derechos mediante
el pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad,
siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual
deberá consignarse expresamente en el TUPA con
indicación de la fecha de publicación en el Diario
Oficial. La descripción clara y taxativa de todos los
requisitos exigidos para la realización completa de cada
procedimiento. La calificación de cada procedimiento
según corresponda entre procedimientos de
evaluación previa o de aprobación
automática. En el caso de procedimientos de
evaluación previa si el silencio administrativo aplicable
es negativo o positivo. Los supuestos en que procede el pago de
derechos de tramitación, con indicación de su monto
y forma de pago. El monto de los derechos se expresará con
relación a la UIT, publicándose en las entidades en
moneda de curso legal. Las vías de recepción
adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en los
TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los Artículos 116 y
siguientes de la Ley. La autoridad competente para resolver en
cada instancia del procedimiento y los recursos a interponerse
para acceder a ellas. 8. Los formularios que sean empleados
durante la tramitación del respectivo procedimiento
administrativo. El TUPA también incluirá la
relación de aquellos servicios prestados en exclusividad
por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de
obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Los requisitos y
condiciones para la prestación de los servicios por las
entidades serán fijados por decreto supremo refrendado por
el Presidente del Consejo de Ministros. Para aquellos servicios
que no sean prestados en exclusividad, las entidades a
través de Resolución del Titular del Pliego
establecerán los requisitos y costos correspondientes a
los mismos, los cuales deberán ser debidamente difundidos
para que sean de público conocimiento.
El Texto Único de Procedimientos Administrativos
(TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del sector, por la norma
de máximo nivel de las autoridades regionales, por
Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de
organismo constitucionalmente autónomo, según el
nivel de gobierno respectivo. Cada 2 (dos) años, las
entidades están obligadas a publicar el íntegro del
TUPA, bajo responsabilidad de su titular; sin embargo,
podrán hacerlo antes, cuando consideren que las
modificaciones producidas en el mismo lo ameriten. El plazo se
computará a partir de la fecha de la última
publicación del mismo. El TUPA es publicado en el Diario
Oficial El Peruano cuando se trata de entidades con alcance
nacional, o en el diario encargado de los avisos judiciales en la
capital de la región o provincia, tratándose de
entidades con alcance menor. Sin perjuicio de la indicada
publicación, cada entidad realiza la difusión de su
TUPA mediante su ubicación en lugar visible de la entidad.
Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no
implique la creación de nuevos procedimientos, incremento
de derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar
por Resolución Ministerial del Sector, Norma Regional de
rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por
Resolución del Titular del Organismo Autónomo
conforme a la Constitución, según el nivel de
gobierno respectivo. En caso contrario, su aprobación se
realiza conforme al mecanismo establecido en el numeral. Para la
elaboración del TUPA se procurará evitar la
duplicidad de procedimientos administrativos en las distintas
entidades de la administración pública.
TEORÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA GUBERNAMENTAL
Interpretando a Valdivia (2011)[10]; la
Administración Financiera del Sector Público
está constituida por el conjunto de derechos y
obligaciones de contenido económico financiero cuya
titularidad corresponde al Estado, a través de las
entidades y organismos encargados de su administración
conforme a Ley. La Administración Financiera del Sector
Público está orientada a viabilizar la
gestión de los fondos públicos, conforme a las
disposiciones del ordenamiento jurídico, promoviendo el
adecuado funcionamiento de sus sistemas conformantes,
según las medidas de política económica
establecidas, en concordancia con la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal y el Marco Macroeconómico Multianual.
Son principios que enmarcan la Administración Financiera
del Estado la transparencia, la legalidad, eficiencia y eficacia.
El Presupuesto Público asigna los fondos públicos
de acuerdo con las prioridades de gasto determinadas para el
cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el marco del
Planeamiento Estratégico de las entidades del Sector
Público y la disponibilidad de ingresos programada. Las
entidades del Sector Público sólo pueden ejecutar
ingresos y realizar gastos conforme a Ley. Cualquier demanda
adicional no prevista se atiende únicamente con cargo a
las asignaciones autorizadas en el respectivo Presupuesto
Institucional. EI Tesoro Público centraliza, custodia y
canaliza los fondos y valores de la Hacienda Pública. El
Endeudamiento Público permite obtener financiamiento
externo e interno para atender parte de los requerimientos
establecidos en el Presupuesto del Sector Público, acorde
con la capacidad de pago del país o de la entidad
obligada. La Contabilidad Pública consolida la
información presupuestaria y patrimonial de las entidades
y organismos del Sector Público para mostrar el resultado
integral de la gestión del Estado a través de la
Cuenta General de la República. La Administración
Financiera del Sector Público se sujeta a la regla de la
centralización normativa y descentralización
operativa en un marco de integración de los sistemas que
la conforman.
Están sujetos al cumplimiento de las leyes,
normas y directivas de los sistemas conformantes de la
Administración Financiera del Sector Público, los
organismos y entidades representativos de los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como el Ministerio
Público, los conformantes del Sistema Nacional de
Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura, la
Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional, la
Contraloría General de la República, las
Universidades Públicas, así como las
correspondientes entidades descentralizadas. También
están comprendidos los Gobiernos Regionales a
través de sus organismos representativos, los Gobiernos
Locales y sus respectivas entidades descentralizadas. Igualmente
se sujetan a la presente Ley, las personas jurídicas de
derecho público con patrimonio propio que ejercen
funciones reguladoras, supervisoras y las administradoras de
fondos y de tributos y toda otra persona jurídica donde el
Estado posea la mayoría de su patrimonio o capital social
o que administre fondos o bienes públicos.
La Administración Financiera del Sector
Público comprende el conjunto de normas, principios y
procedimientos utilizados por los sistemas que lo conforman y, a
través de ellos, por las entidades y organismos
participantes en el proceso de planeamiento, captación,
asignación, utilización, custodia, registro,
control y evaluación de los fondos públicos. La
Administración Financiera del Sector Público
está constituida por sistemas, con facultades y
competencias que la presente Ley y demás normas
específicas les otorga, para establecer procedimientos y
directivas necesarios para su funcionamiento y operatividad. La
autoridad central de los sistemas conformantes de la
Administración Financiera del Sector Público es el
Ministerio de Economía y Finanzas, y es ejercida a
través del Viceministro de Hacienda quien establece la
política que orienta la normatividad propia de cada uno de
los sistemas que lo conforman, sobre la base de las propuestas
que formule el Comité de Coordinación. Los sistemas
integrantes de la Administración Financiera del Sector
Público y sus respectivos órganos rectores, son los
siguientes: a. Sistema Nacional de Presupuesto: Dirección
Nacional del Presupuesto Público; b. Sistema Nacional de
Tesorería: Dirección Nacional del Tesoro
Público; c. Sistema Nacional de Endeudamiento:
Dirección Nacional del Endeudamiento Público, y, d.
Sistema Nacional de Contabilidad: Dirección Nacional de
Contabilidad Pública.
La Unidad Ejecutora constituye el nivel descentralizado
u operativo en las entidades y organismos del Sector
Público, con el cual se vinculan e interactúan los
órganos rectores de la Administración Financiera
del Sector Público. Se entenderá como Unidad
Ejecutora, aquella dependencia orgánica que cuenta con un
nivel de desconcentración administrativa que: a. Determine
y recaude ingresos; b. Contrae compromisos, devenga gastos y
ordena pagos con arreglo a la legislación aplicable; c.
Registra la información generada por las acciones y
operaciones realizadas; d. Informa sobre el avance y/o
cumplimiento de metas; e. Recibe y ejecuta desembolsos de
operaciones de endeudamiento; y/o, f. Se encarga de emitir y/o
colocar obligaciones de deuda. El Titular de cada entidad propone
al Ministerio de Economía y Finanzas, para su
autorización, las Unidades Ejecutoras que considere
necesarias para el logro de sus objetivos
institucionales.
Los órganos rectores de la Administración
Financiera del Sector Público deben velar por que el
tratamiento de la documentación e información que
se exija a las entidades sea de uso múltiple, tanto en la
forma y contenido como en la oportunidad de los mismos, y se
evite la duplicidad de esfuerzos y uso de recursos humanos,
materiales y financieros que demanda cumplir con los
requerimientos de cada uno de los sistemas. La normatividad,
procedimientos y demás instrumentos técnicos
específicos de cada sistema integrante deben ser de
conocimiento previo de los órganos rectores de los otros
sistemas, antes de su aprobación y difusión, con la
finalidad de asegurar su adecuada coherencia con la normatividad
y procedimientos de los demás sistemas, en el marco de la
política establecida por la autoridad central de la
Administración Financiera del Sector Público,
asegurándose la integridad en su formulación,
aprobación y aplicación.
Las Unidades Ejecutoras deben asegurar que los aspectos
relacionados con el cumplimiento y aplicación de la
normatividad emitida por los sistemas conformantes de la
Administración Financiera del Sector Público y con
el tratamiento de la información correspondiente, se
conduzcan de manera coherente y uniforme, evitando la
superposición o interferencia en la operatividad de los
procesos de cada sistema.
El registro de la información es único y
de uso obligatorio por parte de todas las entidades y organismos
del Sector Público, a nivel nacional, regional y local y
se efectúa a través del Sistema Integrado de
Administración Financiera del Sector Público
(SIAF-SP) que administra el Ministerio de Economía y
Finanzas, a través del Comité de
Coordinación. El SIAF-SP constituye el medio oficial para
el registro, procesamiento y generación de la
información relacionada con la Administración
Financiera del Sector Público, cuyo funcionamiento y
operatividad se desarrolla en el marco de la normatividad
aprobada por los órganos rectores.
Interpretando a Valdivia (2011)[11]; el
Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de órganos,
normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de
todas las entidades y organismos del Sector Público en sus
fases de programación, formulación,
aprobación, ejecución y evaluación. Se rige
por los principios de equilibrio, universalidad, unidad,
especificidad, exclusividad y anualidad. El Sistema Nacional de
Presupuesto está integrado por la Dirección
Nacional del Presupuesto Público, dependiente del
Viceministerio de Hacienda y por las Unidades Ejecutoras a
través de las oficinas o dependencias en las cuales se
conducen los procesos relacionados con el Sistema, a nivel de
todas las entidades y organismos del Sector Público que
administran fondos públicos, las mismas que son las
responsables de velar por el cumplimiento de las normas y
procedimientos que emita el órgano rector. La
Dirección Nacional del Presupuesto Público es el
órgano rector del Sistema Nacional de Presupuesto y dicta
las normas y establece los procedimientos relacionados con su
ámbito, Directivas Presupuestarias y disposiciones
complementarias. Las principales atribuciones de la
Dirección Nacional del Presupuesto Público son: a.
Programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la
gestión del proceso presupuestario; b. Elaborar el
anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto; c. Emitir las
directivas y normas complementarias pertinentes; d. Efectuar la
programación mensualizada del Presupuesto de Ingresos y
Gastos; e. Promover el perfeccionamiento permanente de la
técnica presupuestaria; y, f. Emitir opinión
autorizada en materia presupuestal.
El Presupuesto del Sector Público es el
instrumento de programación económica y financiera,
de carácter anual y es aprobado por el Congreso de la
República. Su ejecución comienza el 1 de enero y
termina el 31 de diciembre de cada año. Son Fondos
Públicos, sin excepción, los ingresos de naturaleza
tributaria, no tributaria o por financiamiento que sirven para
financiar todos los gastos del Presupuesto del Sector
Público. Se desagregan conforme a los clasificadores de
ingresos correspondientes. Los gastos del Estado están
agrupados en Gastos Corrientes, Gastos de Capital y Servicio de
la Deuda, que se desagregan conforme a los clasificadores
correspondientes: a. Gasto corriente, son los gastos destinados
al mantenimiento u operación de los servicios que presta
el Estado. b. Gasto de capital, son los gastos destinados al
aumento de la producción o al incremento inmediato o
futuro del Patrimonio del Estado. c. Servicio de la deuda, son
los gastos destinados al cumplimiento de las obligaciones
originadas por la deuda pública, sea interna o
externa.
La Ejecución del Ingreso comprende las etapas de
la estimación, determinación y
percepción.
a. La estimación consiste en el cálculo o
proyección de los niveles de ingresos que por todo
concepto se espera alcanzar; b. La determinación es la
identificación del concepto, oportunidad y otros elementos
relativos a la realización del ingreso; y, c. La
percepción es la recaudación, captación u
obtención de los fondos públicos. La
Ejecución del Gasto comprende las etapas del compromiso,
devengado y pago: a. El compromiso es la afectación
preventiva del presupuesto de la entidad por actos o
disposiciones administrativas; b. El devengado es la
ejecución definitiva de la asignación
presupuestaria por el reconocimiento de una obligación de
pago; y, c. El pago es la extinción de la
obligación mediante la cancelación de la
misma.
La totalidad de los ingresos y gastos públicos
deben estar contemplados en los presupuestos institucionales
aprobados conforme a ley, quedando prohibida la
administración o gerencia de fondos públicos, bajo
cualquier otra forma o modalidad. Toda disposición en
contrario es nula de pleno derecho. Los funcionarios de las
entidades del Sector Público competentes para comprometer
gastos deben observar, previo a la emisión del acto o
disposición administrativa de gasto, que la entidad cuente
con la asignación presupuestaria correspondiente. Caso
contrario devienen en nulos de pleno derecho. La ejecución
presupuestal y su correspondiente registro de ingresos y gastos
se cierra el 31 de diciembre de cada Año Fiscal. Con
posterioridad al 31 de diciembre, los ingresos que se perciben se
consideran parte del siguiente Año Fiscal
independientemente de la fecha en que se hubiesen originado y
liquidado. Así mismo, no pueden asumirse compromisos ni
devengarse gastos con cargo al Presupuesto del Año Fiscal
que se cierra en esa fecha. El pago del gasto devengado al 31 de
diciembre de cada Año Fiscal puede efectuarse hasta el 31
de marzo del Año Fiscal siguiente siempre y cuando
esté debidamente formalizado y registrado.
La conciliación presupuestal comprende el
conjunto de actos conducentes a compatibilizar los registros
presupuestarios de ingresos y gastos efectuados al 31 de
diciembre de cada Año Fiscal así como a la
aprobación de las disposiciones necesarias para efecto de
la formalización correspondiente.
Interpretando a Valdivia (2011)[12]; el
Sistema Nacional de Tesorería es el conjunto de
órganos, normas, procedimientos, técnicas e
instrumentos orientados a la administración de los fondos
públicos en las entidades y organismos del Sector
Público, cualquiera que sea la fuente de financiamiento y
uso de los mismos. Se rige por los principios de unidad de caja y
economicidad. El Sistema Nacional de Tesorería está
integrado por la Dirección Nacional del Tesoro
Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda y por
las Unidades Ejecutoras a través de las oficinas o
dependencias en las cuales se conducen los procesos relacionados
con el Sistema, a nivel de todas las entidades y organismos del
Sector Público que administran dichos fondos, las mismas
que son responsables de velar por el cumplimiento de las normas y
procedimientos que emita el órgano rector. La
Dirección Nacional del Tesoro Público es el
órgano rector del Sistema Nacional de Tesorería,
dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con
su ámbito, en el marco de lo establecido en la presente
Ley, directivas e instructivos de Tesorería y
disposiciones complementarias. Las principales atribuciones de la
Dirección Nacional del Tesoro Público son: a.
Elaborar el presupuesto de caja del Gobierno Nacional; b.
Centralizar la disponibilidad de fondos públicos; c.
Programar y autorizar los pagos y el movimiento con cargo a los
fondos que administra; d. Custodiar los valores del Tesoro
Público; y, e. Emitir opinión autorizada en materia
de tesorería.
Constitúyase la Caja Única del Tesoro
Público con el objeto de centralizar las cuentas que
determine la Dirección Nacional del Tesoro Público
para asegurar una gestión integral de los recursos
financieros del Estado. La Dirección Nacional del Tesoro
Público mantiene en el Banco de la Nación una
cuenta bancaria, denominada Cuenta Principal, en la cual se
centraliza los fondos públicos provenientes de la fuente
de financiamiento Recursos Ordinarios. La Cuenta Principal
contiene subcuentas bancarias de ingresos que la Dirección
Nacional del Tesoro Público autoriza para el registro y
acreditación de la recaudación. La Cuenta Principal
contiene subcuentas bancarias de gasto que la Dirección
Nacional del Tesoro Público autoriza a nombre de las
Unidades Ejecutoras para la atención del pago de las
obligaciones contraídas.
La determinación, percepción,
utilización y el registro de los fondos conformantes de la
Caja Única, en tanto provengan de fuentes de
financiamiento distintas de aquellas que administra directamente
la Dirección Nacional del Tesoro Público, es de
exclusiva competencia y responsabilidad del organismo
correspondiente.
La posición de Caja del Tesoro Público
está constituida por la agregación de los saldos de
las cuentas conformantes de la Caja Única, sean en moneda
nacional o en moneda extranjera.
La Dirección Nacional del Tesoro Público
puede solicitar facilidades financieras temporales a las
instituciones financieras en las que mantiene sus cuentas con la
finalidad de cubrir déficits estacionales de caja a fin de
asegurar la atención oportuna de sus
obligaciones.
La Dirección Nacional del Tesoro Público
queda autorizada a emitir Letras del Tesoro Público que
constituyen títulos de deuda a plazos menores o iguales de
un año y se aplican al financiamiento a que se refiere el
párrafo precedente. El monto límite de las
facilidades financieras y demás condiciones para la
emisión de las Letras del Tesoro Público se aprueba
a través de la Ley Anual del Presupuesto del Sector
Público.
La Dirección Nacional del Tesoro Público
es la única autoridad con facultad para establecer la
normatividad orientada a la apertura, manejo y cierre de cuentas
bancarias así como la colocación de fondos
públicos para cuyo efecto organiza y mantiene actualizado
un registro general de cuentas bancarias de las entidades y
organismos, para lo cual éstos informan
periódicamente a dicha Dirección
Nacional.
La Dirección Nacional del Tesoro Público
acuerda con el Banco de la Nación los servicios bancarios
requeridos para la operatividad del Sistema y las facilidades
relacionadas con el movimiento de fondos sujetos a su
administración, sea en moneda nacional o en moneda
extranjera, en el marco de la legislación vigente. La
Dirección Nacional del Tesoro Público puede
celebrar convenios con el Banco Central de Reserva del
Perú y con otras entidades del Sistema Financiero Nacional
con la finalidad de alcanzar mayor cobertura y eficiencia en sus
operaciones. El pago de obligaciones contraídas con cargo
a los fondos públicos se efectúa en las siguientes
modalidades: a. Mediante cheques o cartas orden girados con cargo
a las cuentas bancarias de la Unidad Ejecutora. b. Mediante
abonos en cuentas bancarias individuales abiertas en entidades
del Sistema Financiero Nacional a nombre del beneficiario del
pago. c. Mediante efectivo, cuando se trate de conceptos tales
como jornales, propinas, servicios bancarios y otros conforme a
lo que se establezca en las Directivas de
Tesorería.
La Dirección Nacional del Tesoro Público
autoriza el uso de medios electrónicos para efectos de la
cancelación de las obligaciones que contraen las Unidades
Ejecutoras, señalando los criterios o mecanismos que
permitan asegurar la oportunidad, seguridad e integridad de su
uso.
Interpretando a Valdivia (2011)[13]; el
Sistema Nacional de Endeudamiento es el conjunto de
órganos, normas y procedimientos orientados al logro de
una eficiente administración del endeudamiento a plazos
mayores de un año de las entidades y organismos del Sector
Público. Se rige por los principios de responsabilidad
fiscal y sostenibilidad de la deuda. El Sistema Nacional de
Endeudamiento Público está integrado por la
Dirección Nacional del Endeudamiento Público,
dependiente del Viceministerio de Hacienda y, por las Unidades
Ejecutoras en las cuales se conducen los procesos relacionados
con el sistema, a nivel de todas las entidades del Sector
Público que administran fondos de las entidades y
organismos públicos, las mismas que son responsables de
velar por el cumplimiento de las normas y procedimientos que
emita el órgano rector.
La Dirección Nacional del Endeudamiento
Público es el órgano rector del Sistema Nacional de
Endeudamiento, dicta las normas y establece los procedimientos y
otras relacionadas con el endeudamiento público. Las
principales atribuciones de la Dirección Nacional del
Endeudamiento Público son: a. Conducir la
programación, la concertación y el desembolso de
las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional y de sus
avales o garantías; b. Registrar la deuda de las entidades
y organismos del Sector Público; c. Atender el servicio de
la deuda del Gobierno Nacional; d. Desarrollar la
administración de pasivos; y, e. Actuar como agente
financiero único del Gobierno Nacional pudiendo
autorizarse la realización de gestiones financieras
específicas a otras entidades del Estado mediante
resolución ministerial de Economía y Finanzas. Las
entidades y organismos públicos del Sector Público
están impedidos de efectuar por cuenta propia gestiones
tendientes a la consecución de operaciones de
endeudamiento externo. El Ministerio de Economía y
Finanzas, a través de la Dirección Nacional del
Endeudamiento Público es la única entidad
autorizada para evaluar y negociar operaciones de endeudamiento
externo.
Las Unidades Ejecutoras son las únicas
responsables por la utilización de los recursos de las
operaciones de endeudamiento público de acuerdo con los
términos convenidos en la documentación
representativa de la operación. Tratándose de
recursos para el apoyo a la Balanza de Pagos, su uso es
determinado por el Ministerio de Economía y
Finanzas.
La Ley Anual de Endeudamiento del Sector Público
establece los montos máximos de endeudamiento externo e
interno que el Gobierno Nacional puede acordar o garantizar
durante un Año Fiscal, la estructura general de dicho
monto, así como las disposiciones relativas a la
aprobación de las operaciones de endeudamiento y de las
operaciones de administración de pasivos. El monto
máximo de endeudamiento público que aprueba la Ley
Anual de Endeudamiento del Sector Público constituye un
límite superior para las operaciones de endeudamiento que
el Gobierno Nacional apruebe o garantice en un determinado
Año Fiscal, sujetándose su ejecución al
cumplimiento de los procedimientos establecidos en dicha Ley
anual y otras normas que emita el órgano rector del
sistema.
Interpretando a Valdivia (2011)[14]; el
Sistema Nacional de Contabilidad es el conjunto de
órganos, políticas, principios, normas y
procedimientos de contabilidad de los sectores público y
privado, de aceptación general y aplicada a las entidades
y órganos que los conforman y que contribuyen al
cumplimiento de sus fines y objetivos. En lo correspondiente al
Sector Público, tiene por finalidad establecer las
condiciones para la rendición de cuentas y la
elaboración de la Cuenta General de la República.
Se rige por los principios de uniformidad, integridad y
oportunidad. El Sistema Nacional de Contabilidad, está
conformado por: a. La Dirección Nacional de Contabilidad
Pública, dependiente del Viceministerio de Hacienda; b. El
Consejo Normativo de Contabilidad; c. Las Oficinas de
Contabilidad o dependencias que hagan sus veces en las entidades
y organismos del Sector Público señalados por ley;
y, d. Los organismos representativos del Sector no
Público, constituidos por personas naturales y
jurídicas dedicadas a actividades económicas y
financieras.
La Dirección Nacional de Contabilidad
Pública, es el órgano rector del Sistema Nacional
de Contabilidad, dicta las normas y establece los procedimientos
relacionados con su ámbito, en el marco de lo establecido
por la presente Ley, disposiciones complementarias y las
Directivas e instructivos de Contabilidad. Las principales
atribuciones de la Dirección Nacional de Contabilidad
Pública, en el marco de la Administración
Financiera del Estado, son: a. Normar los procedimientos
contables para el registro sistemático de todas las
transacciones de las entidades del Sector Público, con
incidencia en la situación económico-financiera; b.
Elaborar los informes financieros correspondientes a la
gestión de las mismas; c. Recibir y procesar las
rendiciones de cuentas para la elaboración de la Cuenta
General de la República; d. Evaluar la aplicación
de las normas de contabilidad; y, e. Otras de su
competencia.
El Consejo Normativo de Contabilidad es la instancia
normativa del Sector Privado y de consulta de la Dirección
Nacional de Contabilidad Pública, teniendo como principal
atribución la de estudiar, analizar y opinar sobre las
propuestas de normas relativas a la Contabilidad. La
documentación que sustenta las operaciones administrativas
y financieras que tienen incidencia contable ya registradas,
conforme lo disponen las normas de contabilidad, debe ser
adecuadamente conservada y custodiada para las acciones de
fiscalización y control.
TEORÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD
CIUDADANA
Explicando lo establecido por Gonzales
(2013)[15], se tiene que la seguridad ciudadana es
la acción integrada que desarrolla el Estado, con la
colaboración de la ciudadanía y de otras
organizaciones de bien público, destinada a asegurar su
convivencia pacífica, la erradicación de la
violencia, la utilización pacífica y ordenada de
vías y de espacios públicos y, en general, evitar
la comisión de delitos y faltas contra las personas y sus
bienes. En los países hispanohablantes hay ocasiones en
las que se prefiere usar términos como orden
público o 'seguridad de los habitantes en vez de seguridad
ciudadana o seguridad nacional, por motivos históricos que
dependen de cada país. En líneas generales, por
seguridad ciudadana deben entenderse el conjunto de acciones
democráticas en pro de la seguridad de los habitantes y de
sus bienes, y ajustadas al derecho de cada país. De hecho,
el reto actual es armonizar el ejercicio de los derechos humanos
de cada uno con las distintas políticas en materia de
seguridad ciudadana de los estados. Por ejemplo, la
Organización de los Estados Americanos plantea que en
ocasiones se aplican políticas que se han demostrado
ineficaces como aumentar las penas, la reducción de
garantías procesales o medidas para aplicar el derecho
penal a menores de edad; que pueden derivar en movimientos
paramilitares o parapoliciales cuando el Estado no es capaz de
reaccionar de una forma eficaz ante la violencia y el delito,
complicando la situación.
La preocupación por el orden público
aparece en la Declaración de los Derechos del Hombre de
1789. La seguridad ciudadana garantiza que se puedan ejercer los
derechos individuales sin impedir a los demás disfrutar de
los suyos. El origen moderno del concepto seguridad ciudadana es
consecuencia directa de otro concepto del siglo XVIII al inicio
de la Edad Contemporánea: el orden público. [4]
Este es un concepto liberal que aparece en el artículo 9
de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, documento fundamental de la Revolución
francesa: i) Nadie puede ser inquietado por sus opiniones,
incluso las religiosas, siempre y cuando su manifestación
no altere el orden público establecido por la
ley.
La libertad consiste en poder hacer todo lo que no sea
perjudicial al otro. Así, el ejercicio de los derechos
naturales de cada hombre no tienen otro límite que
aquellos que aseguren a los otros miembros de la sociedad el
disfrute de estos mismos derechos; estos límites
sólo pueden estar determinados por la ley. En este
sentido, si extendemos el concepto de orden público como
limitación a la libertad ideológica del
artículo noveno, a la definición de libertad
individual del artículo cuarto, aparece el concepto de
orden público: El orden público se establece como
garantía y límite de la libertad y, como
ésta, consiste en que nadie puede hacer nada que sea
perjudicial a los demás. Con el tiempo este concepto de
orden público evolucionó hacia el de seguridad
ciudadana, mucho más amplio, y que incorpora los valores
del Estado social y democrático de Derecho; hasta el punto
que el concepto va más allá de forzar a los
ciudadanos a la obediencia de la norma, sino garantizar la
calidad de vida de los mismos.
Existen múltiples conceptos y nociones del
término seguridad ciudadana y su contenido concreto puede
variar considerablemente dependiendo del actor o autor quien lo
utilice. Por ejemplo, no hay un consenso si la seguridad
ciudadana se refiere también a riesgos o amenazas no
intencionadas (accidentes de tránsito, desastres
naturales) o de tipo económico y social (fraudes, delitos
ecológicos, corrupción política…). Un
punto en que sí concuerdan la gran mayoría de
autores es que el término referencia a dos niveles de la
realidad: Primero, se refiere a una condición de toda una
comunidad de personas: a la ausencia de amenazas que pongan en
peligro la seguridad colectiva. En ese sentido, el término
tiene un significado normativo y evalúa una
situación ideal. Segundo, se refiere a acciones concretas
encaminadas a la eliminación de las amenazas de seguridad
o hacia la protección de la población ante esas
amenazas. En ese sentido, el término se refiere a
prácticas existentes que buscan la idealidad de la norma.
Revisando la literatura sobre el tema se aprecian de manera
general dos grandes esferas de conocimiento: la que se ocupa de
los orígenes y consecuencias del fenómeno
delincuencial, entendida como amenaza a los individuos, sus
bienes y su estabilidad; y la relacionada con las fuerzas y
estructuras que son las responsables de enfrentar dichas
amenazas, como los sistemas policiacos, las fuerzas armadas y,
más recientemente, modalidades diversas de seguridad
ciudadana: comunitaria y privada. Por ejemplo, la
Organización de los Estados Americanos define la seguridad
ciudadana como la inexistencia de violencia y delito,
salvaguardada por el Estado: La seguridad ciudadana es concebida
por la Comisión como aquella situación donde las
personas pueden vivir libres de las amenazas generadas por la
violencia y el delito, a la vez que el Estado tiene las
capacidades necesarias para garantizar y proteger los derechos
humanos directamente comprometidos frente a las mismas. En la
práctica, la seguridad ciudadana, desde un enfoque de los
derechos humanos, es una condición donde las personas
viven libres de la violencia practicada por actores estatales o
no estatales.
Sin embargo, y en concordancia con el análisis
histórico del término, hace énfasis en el
carácter preventivo y de colaboración con la
ciudadanía de las actuaciones del Estado y no una
actividad reactiva ante la comisión del delito. La
seguridad ha sido desde siempre una de las funciones principales
de los Estados. Indudablemente, con la evolución de los
Estados autoritarios hacia los Estados democráticos ha ido
evolucionando también el concepto de seguridad. El
concepto de seguridad que se manejaba antes se preocupaba
únicamente por garantizar el orden como una
expresión de la fuerza y supremacía del poder del
Estado. Hoy en día, los Estados democráticos
promueven modelos policiales acordes con la participación
de los habitantes, bajo el entendimiento de que la
protección de los ciudadanos por parte de los agentes del
orden debe darse en un marco de respeto de la institución,
las leyes y los derechos fundamentales. Así, desde la
perspectiva de los derechos humanos, cuando en la actualidad
hablamos de seguridad no podemos limitarnos a la lucha contra la
delincuencia, sino que estamos hablando de cómo crear un
ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica
de las personas. Por ello, el concepto de seguridad debe poner
mayor énfasis en el desarrollo de las labores de
prevención y control de los factores que generan violencia
e inseguridad, que en tareas meramente represivas o reactivas
ante hechos consumados.
Sin embargo, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo aporta una definición inicial calificando la
seguridad ciudadana de aquella seguridad humana que previene
contra el delito súbito contra las personas y su
patrimonio: la seguridad ciudadana es una modalidad
específica de la seguridad humana, que puede ser definida
inicialmente como la protección universal contra el delito
violento o predatorio. Seguridad ciudadana es la
protección de ciertas opciones u oportunidades de todas
las personas – su vida, su integridad, su patrimonio-contra un
tipo específico de riesgo (el delito) que altera en forma
"súbita y dolorosa" la vida cotidiana de las
víctimas. Aunque añade la faceta de la seguridad
ciudadana como el ejercicio del desarrollo humano: Al atentar
contra la vida, la integridad o el patrimonio de sus
víctimas, los delitos enumerados arriba impiden el
ejercicio de una libertad concreta, sacrifican una opción
legítima o destruyen una oportunidad de realización
humana: la inseguridad ciudadana es una negación flagrante
del desarrollo humano. Pero además de este impacto
inmediato, los delitos en cuestión afectan negativamente
otras variables o procesos económicos, sociales y
políticos que a su vez facilitan el desarrollo humano.
Dicho de otra manera, una política de seguridad ciudadana
inspirada en el desarrollo humano tiene que entender que la
seguridad no es el único valor ni es un valor que pueda
ser asegurado con prescindencia de la equidad y de la
libertad.
En el marco del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana
2013 del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana; la Seguridad
Ciudadana es una situación social, donde predomina la
sensación de confianza, entendiéndosela como
ausencia de riesgos y daños a la integridad física
y psicológica, donde el Estado debe garantizar la vida, la
libertad y el patrimonio ciudadano.
Según la Ley No 27933, Ley del Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana, se entiende por Seguridad Ciudadana a "la
acción integrada que desarrolla el Estado, con la
colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar
su convivencia pacífica, la erradicación de la
violencia y la utilización pacífica de las
vías y espacios públicos. Del mismo modo,
contribuir a la prevención de la comisión de
delitos y faltas". Actualmente, el tema de Seguridad Ciudadana es
uno de los principales clamores de los ciudadanos, y el tema
principal en las encuestas de opinión pública sobre
los pedidos a sus autoridades, por existir una altísima
sensación de inseguridad por el incremento alarmante de la
delincuencia común, el cual debe ser controlado y reducido
hasta niveles tolerables; al no ser posible eliminarlo dada su
naturaleza.
La Percepción de inseguridad ciudadana es una
sensación de carácter psicológico vinculada
a un sentimiento de vulnerabilidad ante la posibilidad de ser
víctima de un acto delincuencial. La persona no ha sido
directamente victimado, sino que lo cree por contagio colectivo.
Entre los peruanos, especialmente entre los limeños,
existe una altísima percepción de inseguridad
causada principalmente por la delincuencia común, la gente
se siente desprotegida, y percibe la delincuencia en constante
crecimiento y como una amenaza para su vida cotidiana. La empresa
encuestadora Apoyo, Opinión y Mercado SA realizó
una encuesta sobre la percepción de inseguridad de los
limeños, obteniendo como resultado que el 87% de los
limeños se siente inseguro. Además, la
percepción de inseguridad ciudadana se caracteriza por
distorsionar la información real; como
ejemplo se podría citar las famosas bolas como "me han
dicho que por ahí roban mucho", o "por mi zona roban todos
los días", estos comentarios de los propios ciudadanos
genera un estado de inseguridad ciudadana colectivo. La
Universidad de Lima, también realizó otra encuesta,
obteniendo como resultado que el 88% de los limeños
consideraba que en Lima había aumentado la delincuencia, y
contradictoriamente el 64% refirió que no había
sido víctima de robo en ese periodo. A todo esto,
habría que sumarle la desinformación y el
sensacionalismo de los medios de comunicación en sus
titulares…"ola de secuestros en Surco" y solo hubo un intento
de secuestro en ese periodo, "limeños indefensos ante ola
de robos", etc; mientras que muchas veces las estadísticas
demuestran lo contrario a situaciones no tan criticas. Sin
embargo, según fuentes policiales, sólo el tercio
de los ciudadanos denuncian un delito; es decir las 2/3 no
denuncian. Esta cifra negra perturba y distorsiona las
estadísticas oficiales sobre victimización y
delitos reales.
Entre las principales razones por la cual un ciudadano
no denuncia un delito están: El temor a la venganza del
agresor; la inacción de la Policía y el Sistema
judicial, y, los resultados desalentadores del sistema
carcelario. Para el Sociólogo Carlos Basombrío
Iglesias del IDL (Instituto de Defensa Legal) la inseguridad
ciudadana es agudizada por el entorno de las llamadas conductas
"antisociales" que lo favorecen (consumo de drogas, consumo
excesivo de alcohol, prostitución, pandillaje juvenil,
etc).
Pero una gran dosis de esta percepción de
inseguridad lo da el mal estado del ornato de las ciudades, como
lo establece el Principio de "Broken Windows" o "Ventanas rotas"
que afirma que el mal estado de las pistas y veredas, la poca
iluminación, el estado deprimente en general de las casas
son factores que condicionan el entorno social y lo hacen
vulnerable a la delincuencia. El Ornato, puede favorecer y
convertir a una zona en un ambiente favorable para la
delincuencia. De esta manera, el Ornato es uno de las 03. Para
que se consuma un acto delictivo, deben existir en forma conjunta
03 elementos: Un Autor motivado; Una víctima potencial, y,
Un espacio favorable. Es decir, un autor motivado
(delincuente) que analiza el riesgo y el beneficio de efectuar un
robo, si ve difícil efectuar el robo no lo hará en
ese momento; por otro lado debe existir una víctima
potencial (ciudadano, local comercial, casa, auto, etc)
generalmente buscan robar a una persona o un bien que se
encuentre descuidado o desprotegido; y el tercer factor, no menos
importante que los otros dos, es el espacio con
características favorables para el delito, es decir
zonas inseguras, donde no existe ningún tipo de
vigilancia, no existe iluminación, y no hay un adecuado
ornato.
Cabe mencionar que las características de los
delincuentes en el distrito de Santiago de Surco son distintas,
por ejemplo los arrebatadores de carteras y celulares por los
sectores 1 y 2 son habitantes de la misma zona; por otro lado los
arrebatadores por otros sectores lo hacen en vehículos y
con armas de fuego y son de otros distritos, así como
tambien lo son los secuestradores o los que roban los
vehículos. Un problema relativamente reciente y que
está en aumento y ocasionando muchos daños
materiales es el pandillaje juvenil, el cual se da principalmente
en los sectores 1 y 2. Existen pandillas en las Urbanizaciones y
los enfrentamientos de estas pandillas se realizan dentro del
distrito, pero el problema se esta extendiendo al enfrentamiento
con pandillas de otros distritos
La Constitución Política del Perú,
en relación al orden interno del país, asigna
responsabilidades definidas a la PNP y a los gobiernos locales,
en los artículo siguientes: i) Art. 166: "La
Policía Nacional tiene por finalidad fundamental
garantizar, mantener, y restablecer el orden interno. Presta
protección y ayuda a las personas y a la comunidad.
Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del
patrimonio público y del privado. Previene, investiga y
combate la delincuencia". Con respecto a las funciones de las
municipalidades en materia de seguridad ciudadana, se tiene: ii)
Art. 195: "La ley regula la cooperación de la
Policía Nacional con las Municipalidades en materia de
Seguridad Ciudadana". Sin embargo el 7 de Marzo del 2002 la
Constitución fue reformada por el Artículo
Único de Ley No 27680, el cual estipula: iii) Art. 197:
"Las Municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la
participación vecinal en el desarrollo local. Así
mismo, brindan servicios de seguridad ciudadana, con la
cooperación de la Policía Nacional del Perú,
conforme a ley."
Entre otras leyes promulgadas en relación al tema
de Seguridad Ciudadana, se pueden citar a:
a) Ley 27972. Ley Orgánica de
Municipalidades. Art 20 inciso 19 señala: "Cumplir y
hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio
del Serenazgo y la Policía Nacional"b) Ley 27972. Ley Orgánica de
Municipalidades. Art 85: "Las municipalidades en seguridad
ciudadana ejercen las siguientes funciones: Funciones
específicas exclusivas de las municipalidades
distritales: Organizar un servicio de Serenazgo o vigilancia
municipal cuando lo crea conveniente, de acuerdo a las normas
establecidas por la Municipalidad provincial respectiva;
Coordinar con el Comité de Defensa Civil del distrito
las acciones necesarias para la atención de las
poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra
índole.c) Ley 27972. Ley Orgánica de
Municipalidades. Art 123: "Las relaciones que mantienen las
municipalidades con el Gobierno Nacional, los gobierno
regionales y los poderes del estado tienen por finalidad
garantizar el ejercicio del derecho de iniciativa
legislativa, la coordinación de las acciones de
competencia de cada uno , así como el derecho de
propuesta o petición de normas reglamentarias de
alcance nacional. Estas relaciones implican respeto mutuo y
atención a las solicitudes que se formulen
recíprocamente. La Policía Nacional tiene la
obligación de prestar el apoyo que requiera la
autoridad municipal para hacer cumplir sus disposiciones,
conforme a ley"d) Ley 27933. Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana. Art. 1: "Tiene por objeto proteger el
libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizar la
seguridad, paz, tranquilidad, el cumplimiento y respeto de
las garantías individuales y sociales a nivel
nacional. Comprende a las personas naturales y
jurídicas, sin excepción, que conforman la
Nación peruana"e) Ley 27933. Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana. Art. 4: Son integrantes del Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana las siguientes: Consejo
Nacional de Seguridad Ciudadana, cuenta con una
Secretaría Técnica; Comités Regionales
de Seguridad Ciudadana; Comités Provinciales de
Seguridad Ciudadana; Comités Distritales de Seguridad
Ciudadanaf) Ley 27933. Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana. Art. 17: Los Comités Regionales,
provinciales y distritales de Seguridad Ciudadana tienen las
siguientes funciones: Estudiar y analizar los problemas de
seguridad ciudadana a nivel de sus respectivas
jurisdicciones; Promover la organización de las Juntas
Vecinales de su jurisdicción; Formular, ejecutar y
controlar los planes, programas y proyectos de seguridad
ciudadana en sus respectivas jurisdicciones; Ejecutar los
planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana
dispuestos por el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana;
Celebrar convenios institucionales; Coordinar y apoyar los
planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana con las
jurisdicciones colindantes.g) Ley 27933. Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana. Art. 26: Son funciones y atribuciones
del Comité distrital de Seguridad Ciudadana:
Establecer la política distrital de Seguridad
Ciudadana; Formular el diagnóstico de la
problemática de seguridad ciudadana y elaborar el mapa
distrital de la incidencia delictiva de la
jurisdicción; Formular, ejecutar y evaluar los planes,
programas y proyectos para reducir la criminalidad y
delincuencia común de su jurisdicción y dictar
directivas sobre la materia; Promover la organización
y capacitación de las juntas vecinales de seguridad
ciudadana que desarrollan la Oficina de Participación
Vecinal del Municipio y la Oficina de Participación
Ciudadana de las Comisarías de su ámbito de
competencia territorial, procurando que dichas actividades
sean integradas; Promover el desarrollo de programas de
bienestar y estímulos que incentiven el
desempeño de los efectivos policiales asignados a la
seguridad ciudadana; Celebrar convenios institucionales, con
conocimiento del CONASEC y apoyar la implementación de
iniciativas para mejorar la seguridad ciudadana; Coordinar
los aspectos de seguridad ciudadana que considere relevantes
con el Comité Provincial, Regional y el CONASEC;
Coordinar con los Comités distritales colindantes
acciones conjuntas; Fomentar el debate público sobre
la seguridad ciudadana.
TEORÍA GENERAL DEL CONTROL
GUBERNAMENTAL
Interpretando a Hernández
(2013)[16]; es objeto del control gubernamental,
propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del
control, para prevenir y verificar, mediante la aplicación
de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la
correcta, eficiente y transparente utilización y
gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo
honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades,
funcionarios y servidores públicos, así como el
cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las
instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y
orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en
beneficio de la Nación.
El control gubernamental consiste en la
supervisión, vigilancia y verificación de los actos
y resultados de la gestión pública, en
atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y
economía en el uso y destino de los recursos y bienes del
Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y
de los lineamientos de política y planes de acción,
evaluando los sistemas de administración, gerencia y
control, con fines de su mejoramiento a través de la
adopción de acciones preventivas y correctivas
pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su
desarrollo constituye un proceso integral y
permanente.
El Control Interno comprende las acciones de cautela
previa, simultánea y de verificación posterior que
realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la
gestión de sus recursos, bienes y operaciones se
efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo,
simultáneo y posterior.
El control interno previo y simultaneo compete
exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores
públicos de las entidades como responsabilidad propia de
las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas
que rigen las actividades de la organización y los
procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales
y disposiciones institucionales, los que contienen las
políticas y métodos de autorización,
registro, verificación, evaluación, seguridad y
protección.
El control interno posterior es ejercido por los
responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en
función del cumplimiento de las disposiciones
establecidas, así como por el órgano de control
institucional según sus planes y programas anuales,
evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de
los recursos y bienes del Estad, así como la
gestión y ejecución llevadas a cabo, en
relación con las metas trazadas y resultados
obtenidos.
Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y
supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno
para la evaluación de la gestión y el efectivo
ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que
éste contribuya con el logro de la misión y
objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de la entidad
está obligado a definir las políticas
institucionales en los planes y/o programas anuales que se
formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que
se refiere esta Ley.
Se entiende por control externo el conjunto de
políticas, normas, métodos y procedimientos
técnicos, que compete aplicar a la Contraloría
General u otro órgano del Sistema por encargo o
designación de ésta, con el objeto de supervisar,
vigilar y verificar la gestión, la captación y el
uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza
fundamentalmente mediante acciones de control con carácter
selectivo y posterior. En concordancia con sus roles de
supervisión y vigilancia, el control externo podrá
ser preventivo o simultáneo, cuando se determine
taxativamente por la presente Ley o por normativa expresa, sin
que en ningún caso con- lleve injerencia en los procesos
de dirección y gerencia a cargo de la
administración de la entidad, o interferencia en el
control posterior que corresponda. Para su ejercicio, se
aplicarán sistemas de control de legalidad, de
gestión, financiero, de resultados, de evaluación
de control interno u otros que sean útiles en
función a las características de la entidad y la
materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o
combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y
verificaciones, así como las diligencias, estudios e
investigaciones necesarias para fines de control.
Son principios que rigen el ejercicio del control
gubernamental:
a) La universalidad, entendida como la potestad
de los órganos de control para efectuar, con arreglo a
su competencia y atribuciones, el control sobre todas las
actividades de la respectiva entidad, así como de
todos sus funcionarios y servidores, cual- quiera fuere su
jerarquía.b) El carácter integral, en virtud del
cual el ejercicio del control consta de un conjunto de
acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera
cabal y completa, los procesos y operaciones materia de
examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o
sociales obtenidos, en relación con el gasto generado,
las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su
vinculación con políticas gubernamentales,
variables exógenas no previsibles o controlables e
índices históricos de eficiencia.c) La autonomía funcional, expresada en
la potestad de los órganos de control para organizarse
y ejercer sus funciones con independencia técnica y
libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad,
funcionario o servidor público, ni terceros, pueden
oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus
funciones y atribuciones de control.d) El carácter permanente, que define la
naturaleza continua y perdurable del control como instrumento
de vigilancia de los procesos y operaciones de la
entidad.e) El carácter técnico y
especializado del control, como sustento esencial de su
operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y
razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de
efectuar el control en función de la naturaleza de la
entidad en la que se incide.f) La legalidad, que supone la plena
sujeción del proceso de control a la normativa
constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su
actuación.g) El debido proceso de control, por el que se
garantiza el respeto y observancia de los derechos de las
entidades y personas, así como de las reglas y
requisitos establecidos.h) La eficiencia, eficacia y economía, a
través de los cuales el proceso de control logra sus
objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima
utilización de recursos.i) La oportunidad, consistente en que las
acciones de control lleven a cabo en el momento y
circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su
cometido.j) La objetividad, en razón de la cual
las acciones de realizan sobre la base de una debida e
evaluación de fundamentos de hecho y 10, evitando
apreciaciones subjetivas.k) La materialidad, que implica la potestad del
control para concentrar su actuación en las
transacciones y operaciones de mayor significación
económica o relevancia en la entidad
examinada.l) El carácter selectivo del control del
control, entendido como el que ejerce el Sistema en las
entidades, sus órganos y actividades críticas
de los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos
contra la probidad administrativa.m) La presunción de licitud,
según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa
que las autoridades, funcionarios y servidores de las
entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y
administrativas pertinentes.n) El acceso de la información, referido
a la potestad de los órganos de control de requerir,
conocer y examinar toda la información y
documentación sobre las operaciones de la entidad,
aunque sea secreta, necesaria para su
función.o) La reserva, por cuyo mérito se
encuentra prohibido que durante la ejecución del
control se revele información que pueda causar
daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o
dificulte la tarea de éste último.p) La continuidad de las actividades o
funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de
control.q) La publicidad, consistente en la
difusión oportuna de los resultados de las acciones de
control u otras realizadas por los órganos de control,
mediante los mecanismos que la Contraloría General
considere pertinentes.r) La participación ciudadana, que
permita la contribución de la ciudadanía en el
ejercicio del control gubernamental.s) La flexibilidad, según la cual, al
realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de
las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya
omisión no incida en la validez de la operación
objeto de la verificación, ni determinen aspectos
relevantes en la decisión final.
Interpretando a Elorreaga (2013)[17]; la
acción de control es la herramienta esencial del Sistema
de control interno en la Policía Nacional del Perú
como cualquier otra entidad, por la cual el personal
técnico de sus órganos conformantes, mediante la
aplicación de las normas, procedimientos y principios que
regulan el control gubernamental efectúa la
verificación y evaluación, objetiva y
sistemática, de los actos y resultados producidos por la
entidad en la gestión y ejecución de los recursos,
bienes y operaciones institucionales. Las acciones de control se
realizan con sujeción al Plan Nacional de Control y a los
planes aprobados para cada órgano del Sistema de acuerdo a
su programación de actividades y requerimientos de la
Contraloría General. Dichos planes deberán contar
con la correspondiente asignación de recursos
presupuéstales para su ejecución, aprobada por el
Titular de la entidad, encontrándose protegidos por el
principio de reserva. Como consecuencia de las acciones de
control se emitirán los informes correspondientes, los
mismos que se formularán para el mejoramiento de la
gestión de la entidad, incluyendo el señalamiento
de responsabilidad que, en su caso, se hubieran identificado. Sus
resultados se exponen al Titular de la entidad, salvo que se
encuentre comprendido como presunto responsable civil y/o penal.
Responsabilidades y sanciones derivadas del proceso de control.
Las acciones de control que efectúen los órganos
del Sistema no serán concluidas sin que se otorgue al
personal responsable comprendido en ellas, la oportunidad de
conocer y hacer sus comentarios y aclaraciones sobre los
hallazgos en que estuvieran incursos, salvo en los casos
justificados señalados en las normas
reglamentarias.
Cuando en el informe respectivo se identifiquen
responsabilidades, sean éstas de naturaleza administrativa
funcional, civil o penal, las autoridades institucionales y
aquellas competentes de acuerdo a Ley, adoptarán
inmediatamente las acciones para el deslinde de la
responsabilidad administrativa funcional y aplicación de
la respectiva sanción, e iniciarán, ante el fuero
respectivo, aquellas de orden legal que consecuentemente
correspondan a la responsabilidad señalada. Las sanciones
se imponen por el Titular de la entidad y, respecto de
éste en su caso, por el organismo o sector
jerárquico superior o el llamado por ley.
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